Con sentenza n. 2645 del 12 settembre 2025, il TAR Sicilia – sezione staccata di Catania ha dichiarato la nullità dell’aggiudicazione e del contratto per violazione ed elusione del giudicato in materia di verifica di anomalia dell’offerta. Il Tribunale ha affermato che la stazione appaltante, nel rinnovare il giudizio di congruità dopo una precedente sentenza di annullamento, ha omesso di considerare specifiche voci di costo espressamente indicate nelle prescrizioni conformative, aggirando surrettiziamente il vincolo del giudicato. La decisione riveste particolare interesse per RUP e stazioni appaltanti in quanto delinea i rigorosi limiti del riesercizio del potere amministrativo dopo l’annullamento giurisdizionale.
Il fatto e il contesto normativo
Il Comune di Ragusa aveva indetto una gara per l’affidamento del servizio di pulizia degli immobili comunali per un importo base d’asta di € 989.613,16, con aggiudicazione secondo il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa. Tra i 46 concorrenti, l’aggiudicataria si era classificata al secondo posto dopo l’esclusione del primo classificato per offerta anomala.
L’aggiudicazione era stata impugnata dalla seconda classificata, ottenendo l’annullamento con sentenza n. 3716 dell’11 novembre 2024. Con tale pronuncia il TAR aveva ordinato al Comune di rinnovare la verifica di anomalia dell’offerta dell’aggiudicataria “da eseguirsi nel rispetto delle prescrizioni conformative contenute nella pronuncia”, indicando specificamente tutte le voci di costo da considerare, inclusi i costi di sicurezza aziendale (€ 8.942,00) e i costi di esecuzione del servizio con utile d’impresa (€ 13.240,66). La vicenda è regolata dall’art. 41, commi 13 e 14, del d.lgs. 36/2023 sulla verifica di congruità delle offerte e dall’art. 21-septies della L. n. 241/1990 sulla nullità per violazione del giudicato.
La questione giuridica: nullità o mera illegittimità?
Il ricorso per ottemperanza presentato dalla ricorrente ha sollevato la questione della natura del vizio degli atti adottati dal Comune dopo la sentenza n. 3716/2024. La controinteressata aveva eccepito l’inammissibilità del ricorso, sostenendo che si trattasse di mere questioni di merito valutativo dell’amministrazione nel riesercizio del potere.
Il TAR ha invece qualificato il vizio come nullità per violazione ed elusione del giudicato ai sensi dell’art. 21-septies della L. n. 241/1990. Come precisato dal Collegio, “la nullità del provvedimento amministrativo per violazione e/o elusione del giudicato viene in rilievo ogni qualvolta l’Amministrazione, nella riedizione di un potere già oggetto di una sentenza di annullamento, si ridetermini in contrasto o, comunque, aggirando l’effetto conformativo promanante dalla motivazione contenuta nella precedente pronuncia giurisdizionale”.
La differenza è sostanziale: mentre l’illegittimità derivante da vizi di merito nel riesercizio del potere sarebbe censurabile solo con ricorso ordinario, la nullità per violazione del giudicato è accertabile dal Giudice dell’ottemperanza ai sensi dell’art. 114, comma 4, lett. b), c.p.a.
La decisione: omissione di voci di costo ed elusione surrettizia
Il TAR ha accolto il ricorso dichiarando la nullità degli atti per elusione del giudicato. Il ragionamento del Collegio si articola su due passaggi fondamentali.
In primo luogo, il Tribunale riconosce che il Comune ha effettivamente rinnovato la verifica di anomalia, affidando a un consulente esterno l’analisi dei costi delle 20.000 ore migliorative offerte dall’aggiudicataria. Il consulente ha stimato tali costi in € 140.094,43, che sommati al costo della manodopera ordinaria (€ 747.225,55) portano a un totale di € 887.319,98, apparentemente inferiore all’offerta di € 894.808,21.
Tuttavia – ed è qui il punto cruciale – il TAR rileva che l’amministrazione ha eluso il giudicato sotto altro profilo. La sentenza ottemperanda aveva espressamente indicato che nella verifica dovevano essere considerati anche “i costi di sicurezza aziendale, quantificati dalla stessa aggiudicataria in sede di giustificativo in € 8.942,00; i costi di esecuzione del servizio (attinenti ai costi dei materiali, delle attrezzature), nonché l’utile di impresa, quantificati complessivamente in € 13.240,66”.
Il consulente e il RUP hanno concentrato l’analisi solo sulle ore migliorative, omettendo completamente di considerare queste voci di costo aggiuntive. Sommando € 8.942,00 e € 13.240,66 ai € 887.319,98, l’offerta complessiva risulta pari a € 909.502,64, ben superiore all’importo dichiarato in gara (€ 894.808,21, al netto degli oneri di sicurezza non soggetti a ribasso).
Come conclude il TAR, “non rispettando integralmente i vincoli conformativi scaturenti dalla sentenza, l’Amministrazione resistente ha surrettiziamente eluso il giudicato”, in quanto “non ha tenuto conto di talune voci di costo che, in quanto indicate dalla stessa controinteressata in sede di offerta e riportate anche nella predetta pronuncia, avrebbero dovuto essere oggetto di valutazione”.
Implicazioni operative e misure disposte
La sentenza ha immediate e rilevanti conseguenze pratiche. Il TAR ha dichiarato la nullità di tutti gli atti impugnati e ordinato al Comune di Ragusa di dare “integrale e corretta esecuzione al giudicato” entro sessanta giorni, procedendo a una nuova verifica di anomalia che consideri effettivamente tutte le voci di costo indicate.
Quanto al contratto stipulato tra il Comune e l’aggiudicataria, il Tribunale ha disposto la declaratoria di inefficacia a decorrere dal novantesimo giorno dalla pubblicazione della sentenza, salvo che la rinnovata verifica attesti la congruità del prezzo. Si tratta di una soluzione di bilanciamento che assicura la continuità del servizio pubblico nelle more della nuova verifica, ma tutela fermamente il rispetto del giudicato.
La pronuncia chiarisce inoltre che l’affidamento a consulenti esterni non esime il RUP dalla responsabilità finale di garantire il rispetto integrale del giudicato. Il potere tecnico-discrezionale della verifica di anomalia resta insindacabile nel merito, ma deve esercitarsi entro i vincoli conformativi tracciati dal Giudice.
La sentenza in commento afferma con rigore che il riesercizio del potere dopo l’annullamento giurisdizionale non può limitarsi a una rinnovazione formale del procedimento, ma deve rispettare integralmente ogni prescrizione conformativa della pronuncia. Rappresenta un importante punto di riferimento per stazioni appaltanti e RUP, evidenziando come omissioni anche parziali nelle verifiche possano integrare l’elusione surrettizia del giudicato con conseguente nullità degli atti. Per approfondimenti e assistenza legale specializzata in materia di appalti pubblici, lo Studio Legale Bisconti Avvocati è a disposizione per consulenze personalizzate e supporto nel contenzioso.