Con sentenza n. 16754 del 29 settembre 2025, il TAR Lazio, Sezione Seconda, ha affrontato la delicata questione dell’applicazione del principio di rotazione nelle procedure negoziate sotto soglia, confermando il carattere flessibile del divieto previsto dall’art. 49 del d.lgs. 36/2023. La decisione riveste particolare interesse per le stazioni appaltanti e gli operatori economici in quanto chiarisce quando sia legittimo invitare e aggiudicare la gara al contraente uscente, valorizzando le peculiarità del mercato di riferimento e l’effettiva assenza di alternative concrete.
Il caso e il contesto normativo
La controversia trae origine da una procedura negoziata, indetta ai sensi dell’art. 50, co. 1, lett. e) del d.lgs. 36/2023, per l’affidamento in concessione del servizio di somministrazione e vendita di alimenti e bevande presso un impianto sportivo romano. L’ente concedente Zètema Progetto Cultura s.r.l., società in house di Roma Capitale, aveva invitato sette operatori economici, ricevendo tuttavia solo due offerte. La procedura si è conclusa con l’aggiudicazione alla società controinteressata, già concessionaria uscente del medesimo servizio.
La ricorrente ha impugnato l’aggiudicazione deducendo, in primo luogo, la violazione del principio di rotazione di cui all’art. 49 del Codice dei Contratti Pubblici, che vieta l’affidamento al contraente uscente quando due consecutivi affidamenti riguardino lo stesso settore merceologico, di servizi o la stessa categoria di opere.
La questione giuridica: rotazione e deroghe ammissibili
Il principio di rotazione, introdotto per favorire l’alternanza tra operatori economici e prevenire situazioni di rendita di posizione, ammette tuttavia una deroga significativa. L’art. 49, comma 4, del d.lgs. 36/2023 prevede infatti che “in casi motivati, con riferimento alla struttura del mercato e alla effettiva assenza di alternative, previa verifica dell’accurata esecuzione del precedente contratto nonché della qualità della prestazione resa, il contraente uscente può essere reinvitato o essere individuato quale affidatario diretto”.
La questione centrale riguardava quindi l’interpretazione di questa clausola di salvaguardia: quando può considerarsi sussistente l’effettiva assenza di alternative che giustifica la deroga al principio di rotazione? E quali elementi devono essere valutati dalla stazione appaltante per motivare adeguatamente tale scelta?
La decisione del TAR: flessibilità e realismo nella valutazione del mercato
Il TAR Lazio ha respinto integralmente il ricorso, affermando la legittimità dell’operato della stazione appaltante. Il Collegio ha evidenziato che nel caso di specie sussistevano tutti i presupposti per applicare la deroga al principio di rotazione prevista dall’art. 49, comma 4, del Codice.
In particolare, i giudici amministrativi hanno valorizzato tre elementi chiave. In primo luogo, la controinteressata era stata in precedenza destinataria solo di affidamenti temporanei, legati alla necessità di garantire con urgenza i servizi in occasione di specifici eventi sportivi, e non di contratti continuativi. In secondo luogo, e in modo decisivo, nonostante l’invito di sette operatori economici, erano pervenute offerte dalle sole ricorrente e controinteressata, dimostrando “l’effettiva assenza di concrete alternative con riferimento alla struttura del mercato in esame”. Infine, l’esclusione della controinteressata avrebbe comportato l’esame di una sola proposta, vanificando ogni reale confronto competitivo.
Il TAR ha inoltre chiarito che l’esclusione del concessionario uscente, basata su un’applicazione formalistica del principio di rotazione e non calibrata sulle peculiarità del mercato specifico, sarebbe stata in contrasto con l’art. 1 del d.lgs. 36/2023, impedendo di conseguire sia il principio del risultato (venendo meno l’offerta con il migliore rapporto qualità-prezzo) sia quello della concorrenza (essendo assenti altri operatori interessati).
Il Collegio ha inoltre respinto le ulteriori censure relative alla motivazione dei punteggi e ai requisiti di capacità tecnica, confermando il consolidato orientamento secondo cui il punteggio numerico costituisce motivazione sufficiente quando i criteri di valutazione siano stati prefissati con chiarezza.
Implicazioni operative per stazioni appaltanti e operatori
La sentenza offre indicazioni operative concrete per le stazioni appaltanti che si trovino a gestire procedure sotto soglia in mercati ristretti o specializzati.
Anzitutto, conferma che il principio di rotazione non è assoluto e deve essere applicato con realismo, tenendo conto delle effettive condizioni del mercato. Quando una procedura negoziata riceve un numero esiguo di offerte rispetto agli inviti inviati, questo costituisce elemento oggettivo per dimostrare l’assenza di alternative concrete.
In secondo luogo, le stazioni appaltanti devono motivare adeguatamente la scelta di reinvitare il contraente uscente, documentando: la struttura del mercato di riferimento; l’assenza di alternative concrete; la verifica dell’accurata esecuzione dei precedenti contratti; la natura degli affidamenti pregressi (temporanei o continuativi).
Per gli operatori economici, la decisione chiarisce che l’esperienza specifica maturata presso la medesima stazione appaltante può e deve essere valorizzata come requisito di capacità tecnica, risultando illogico e discriminatorio escludere lo svolgimento del “medesimo” servizio quando la lex specialis richiede “servizi analoghi”.
La sentenza in commento ribadisce il carattere flessibile del principio di rotazione e valorizza un approccio pragmatico nella gestione delle procedure sotto soglia, rappresenta un importante punto di riferimento per stazioni appaltanti e operatori economici chiamati a operare in mercati specializzati o con limitata concorrenza. Per approfondimenti e assistenza legale specializzata in materia di appalti pubblici, lo Studio Legale Bisconti Avvocati è a disposizione per consulenze personalizzate e supporto nel contenzioso.