Con sentenza n. 9075 del 20 novembre 2025, il Consiglio di Stato, Sezione Quinta, ha ribadito un principio cardine della disciplina degli appalti pubblici: il ribasso sui costi della manodopera non determina l’esclusione automatica dell’operatore economico, ma attiva il procedimento di verifica dell’anomalia dell’offerta. La pronuncia chiarisce inoltre gli stringenti oneri probatori che gravano sull’operatore quando applica un contratto collettivo nazionale diverso da quello indicato negli atti di gara.
Il caso esaminato dal Consiglio di Stato
La vicenda trae origine da una procedura di gara per l’affidamento del servizio di pulizia e sanificazione presso la Fondazione Teatro di San Carlo di Napoli. La società seconda classificata è stata esclusa all’esito della verifica di congruità dell’offerta per una serie di incongruenze rilevate dalla Commissione di gara.
In particolare, l’operatore aveva dichiarato l’intenzione di applicare il CCNL ANPIT-CISAL Servizi Ausiliari anziché il CCNL Multiservizi espressamente richiamato negli atti di gara. Inoltre, in sede di giustificazioni, erano emerse significative discrasie tra il monte ore indicato nell’offerta tecnica (30.050,05 ore annuali) e quello riportato nelle giustificazioni (50.954,00 ore per l’intero triennio).
Il TAR Campania aveva respinto il ricorso della società, ritenendo legittima l’esclusione. L’operatore ha quindi proposto appello al Consiglio di Stato contestando, tra l’altro, che il giudice di primo grado avrebbe fondato la decisione su profili non contestati dalla stazione appaltante.
Il quadro normativo: l’art. 11, comma 3, del Codice
Il nuovo Codice dei Contratti Pubblici, all’art. 11, comma 3, del d.lgs. 36/2023, riconosce agli operatori economici la libertà di individuare un contratto collettivo nazionale diverso da quello indicato dalla stazione appaltante negli atti di gara. Tale facoltà non è tuttavia incondizionata.
Come precisato dal Consiglio di Stato, l’operatore che intenda avvalersi di questa possibilità deve dimostrare due requisiti fondamentali: la necessaria coerenza tra il contratto collettivo scelto e l’oggetto dell’appalto, e la garanzia ai dipendenti delle stesse tutele assicurate dal CCNL indicato in sede di gara.
Nel caso di specie, il capitolato speciale prevedeva espressamente l’applicazione del CCNL Multiservizi e imponeva, in forza della clausola sociale prevista dall’art. 4 di tale contratto, il mantenimento in organico di tutti gli addetti già presenti nell’appalto precedente per un numero di ore non inferiore a quelle attualmente prestate.
La decisione del Consiglio di Stato
Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello, confermando la legittimità dell’esclusione. I giudici di Palazzo Spada hanno innanzitutto ribadito che lo scostamento dai costi della manodopera indicati dalla stazione appaltante non determina l’esclusione automatica, ma attiva il procedimento di verifica dell’anomalia nel quale l’operatore può fornire le proprie giustificazioni.
Tuttavia, nel caso concreto, le giustificazioni fornite non hanno superato il vaglio della stazione appaltante e dei giudici. Il Consiglio di Stato ha chiarito che non sussiste alcun vizio di ultrapetizione, poiché la questione dell’applicazione di un CCNL diverso era centrale nel procedimento di verifica dell’anomalia.
Sul punto, la sentenza afferma che “sebbene l’impresa è libera di applicare condizioni contrattuali diverse nello svolgimento della sua attività imprenditoriale e di non adottare quel determinato CCNL scelto dalla stazione appaltante, deve però dimostrare che le tutele da essa fornite sono equivalenti, assoggettandosi ad una verifica più puntuale e alla possibile esclusione dalla procedura”.
Nel caso concreto, la società appellante non aveva fornito tale dimostrazione, limitandosi ad allegare la compatibilità del CCNL con l’oggetto della prestazione senza provare l’equivalenza delle tutele. Inoltre, lo scostamento dai minimi salariali previsti dalle tabelle ministeriali elaborate dal Ministero del Lavoro risultava significativo e non adeguatamente giustificato.
Quanto alle modifiche apportate in sede di giustificazioni, il Collegio ha ritenuto che queste travalicassero i confini dei chiarimenti ammissibili, configurando vere e proprie modifiche dell’offerta in violazione del principio di buona fede ora positivizzato dall’art. 4 del Codice. In particolare, la riduzione del monte ore da 90.150,15 a 50.954,00 per il triennio, con l’esclusione dalle giustificazioni delle ore di coordinamento e delle figure trasversali (qualificate come costi indiretti), non era supportata da motivazioni puntuali e risultava incompatibile con quanto dichiarato nell’offerta tecnica.
Infine, il Consiglio di Stato ha confermato la violazione della clausola sociale: l’operatore non aveva garantito il mantenimento delle ore contrattuali previsto, limitandosi a dichiarare genericamente il mantenimento del livello e della retribuzione dei dipendenti.
Implicazioni operative per stazioni appaltanti e operatori
La pronuncia in esame fornisce importanti indicazioni operative. Per gli operatori economici, emerge innanzitutto la conferma che il ribasso sui costi della manodopera non comporta esclusione automatica ma attiva la fase di verifica dell’anomalia, nella quale hanno pieno diritto di presentare le proprie giustificazioni.
Tuttavia, tali giustificazioni devono essere rigorose e puntuali. Quando si intenda applicare un CCNL diverso da quello indicato negli atti di gara, non è sufficiente la mera allegazione della compatibilità del contratto con l’oggetto dell’appalto: occorre provare in concreto che i lavoratori godranno delle medesime tutele normative ed economiche.
In secondo luogo, le giustificazioni in sede di verifica di anomalia devono mantenersi coerenti con l’offerta tecnica originaria. Modifiche sostanziali del monte ore, riallocazioni di costi tra diverse voci o esclusioni di componenti economiche originariamente previste possono integrare una modifica dell’offerta, vietata in questa fase.
Per le stazioni appaltanti, la sentenza conferma la necessità di attivare il procedimento di verifica dell’anomalia senza procedere a esclusioni automatiche. Al contempo, è legittimo sottoporre a verifica particolarmente rigorosa le offerte che prevedano l’applicazione di CCNL diversi da quello indicato nel bando, richiedendo agli operatori di provare l’equivalenza delle tutele. Inoltre, quando la lex specialis preveda clausole sociali che impongano il mantenimento delle ore contrattuali del personale uscente, tale obbligo vincola l’operatore indipendentemente dal CCNL applicato e deve trovare adeguata dimostrazione nei costi dichiarati.
La sentenza del Consiglio di Stato ribadisce che il ribasso sui costi della manodopera attiva il procedimento di verifica dell’anomalia, nel quale l’operatore può fornire giustificazioni che devono essere però rigorose e coerenti con l’offerta presentata. Per assistenza nell’interpretazione della normativa sugli appalti pubblici e nella predisposizione di offerte conformi, lo Studio Legale Bisconti Avvocati è a disposizione per consulenze personalizzate.