Il fatto e il contesto normativo
Il Comune di Afragola aveva aggiudicato, con determina n. 2007/2023 del 29 dicembre 2023, un appalto integrato finanziato con fondi PNRR per una scuola materna a sette aule, affidando al consorzio aggiudicatario progettazione ed esecuzione dei lavori. Circa un anno e mezzo dopo, con determinazione RCG n. 971/2025 del 22 maggio 2025, l’ente ha revocato l’aggiudicazione in autotutela ai sensi dell’art. 21 quinquies della legge n. 241/1990, non risultando proprietario delle aree destinate all’intervento, non avendo acquisito i pareri di ASL e Vigili del Fuoco sul progetto esecutivo, e avendo aggiudicato oltre il termine fissato dall’accordo di concessione del 20 giugno 2023.
Il consorzio ha impugnato la revoca chiedendo, in via principale, il risarcimento dei danni anche a titolo di responsabilità precontrattuale e, in subordine, l’indennizzo previsto dallo stesso art. 21 quinquies. Con motivi aggiunti ha poi impugnato una relazione dell’Ufficio PNRR del Comune e il provvedimento che aveva concluso negativamente il procedimento espropriativo delle aree.
La questione giuridica
La vicenda pone tre profili distinti. Il primo riguarda la giurisdizione, contestata dal Comune secondo cui la controversia, vertendo sui doveri di correttezza e buona fede nella fase precontrattuale, apparterrebbe al giudice ordinario. Il secondo attiene alla legittimità della revoca e all’eventuale responsabilità da provvedimento illegittimo. Il terzo, centrale ai fini della decisione, riguarda la sussistenza della responsabilità precontrattuale dell’amministrazione e i criteri di liquidazione del danno.
La decisione del giudice
Sulla giurisdizione, il Collegio richiama il principio, ribadito anche dalle Sezioni Unite della Cassazione, secondo cui l’azione risarcitoria per lesione dell’incolpevole affidamento nel rilascio di un provvedimento poi revocato appartiene alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo nelle materie elencate dall’art. 133 del codice del processo amministrativo, come le procedure di affidamento di contratti pubblici. L’eccezione comunale viene respinta.
Nel merito, il TAR esclude una responsabilità da provvedimento illegittimo ex art. 2043 del codice civile, perché la mancata liquidazione dell’indennizzo insieme alla revoca non costituisce, per orientamento consolidato, un vizio dell’atto di autotutela. Ravvisa invece la responsabilità precontrattuale del Comune, riconducibile alla violazione dei doveri di buona fede e correttezza degli artt. 1337 e 1338 del codice civile: l’ente era già a conoscenza, sin dalla scheda di intervento redatta dalla Task Force per l’edilizia scolastica, di non disporre di un valido titolo sulle aree, eppure ha proceduto ugualmente all’aggiudicazione e all’affidamento della progettazione, revocando solo venti mesi più tardi. Il Collegio afferma così che l’aggiudicazione costituisce il punto di massima emersione dell’affidamento ragionevole, tutelabile attraverso il rimedio della responsabilità precontrattuale, a prescindere dalla prova di un diritto all’aggiudicazione stessa.
Quanto al quantum, il risarcimento va parametrato all’interesse contrattuale negativo, comprensivo di danno emergente e lucro cessante da occasioni alternative perdute, non all’utile atteso dall’esecuzione del contratto. Applicando l’onere della prova ex art. 2967 del codice civile, il Collegio include le spese di partecipazione alla gara, quelle per la progettazione esecutiva e i costi per le attrezzature, ed esclude il mancato utile del dieci per cento, i costi non documentati da fatture, le spese già regolate in un precedente giudizio e il lucro cessante da occasioni alternative, rimasto privo di allegazioni concrete. Sono inammissibili i motivi aggiunti, riferiti a un atto endoprocedimentale privo di autonoma valenza provvedimentale. Per la liquidazione definitiva il Collegio dispone una CTU ex art. 67 del codice del processo amministrativo, rinviando alla sentenza definitiva per le spese di lite.
Per le stazioni appaltanti la pronuncia ricorda che la legittimità formale della revoca non basta a escludere una responsabilità risarcitoria, se l’ente aggiudica pur sapendo di criticità che rendono incerta la realizzabilità dell’opera. Disponibilità delle aree, pareri necessari e termini procedimentali vanno verificati prima dell’aggiudicazione, non dopo. Per gli operatori economici la decisione conferma che l’affidamento riposto nell’aggiudicazione è risarcibile, ma solo nei limiti dell’interesse negativo: le voci di danno vanno documentate con fatture e riscontri contabili, perché le richieste generiche o parametrate all’utile atteso non trovano accoglimento.