Il fatto e il contesto normativo
La società aveva ottenuto nel 2011, a seguito di gara comunitaria, l’affidamento del servizio di elisoccorso integrato nel sistema di emergenza sanitaria 118, con contratto di sessanta mesi in scadenza al 31 maggio 2016. Una clausola imponeva la prosecuzione del servizio per ulteriori 150 giorni dalla scadenza, in attesa del perfezionamento della nuova gara. La nuova gara, però, non è mai arrivata: il servizio è proseguito alle condizioni del 2011, con un solo aggiornamento dei corrispettivi fino al giugno 2019 e nessuno dopo, fino a oggi.
La società ha citato l’ente in giudizio chiedendo il risarcimento del danno da inadempimento contrattuale, quantificato in oltre 2,9 milioni di euro per il solo periodo 2019-2023, o in subordine il riconoscimento di un indennizzo per arricchimento senza causa ai sensi dell’art. 2041 c.c. L’ente ha eccepito il difetto di giurisdizione del giudice ordinario, sostenendo che la vicenda riguardasse l’esercizio di poteri autoritativi riservati al giudice amministrativo.
La questione giuridica
Il nodo centrale riguarda la distinzione, introdotta dal nuovo Codice dei contratti pubblici, tra due tipi di proroga che appaiono simili nella prassi ma restano profondamente diversi sul piano giuridico: la proroga “contrattuale”, prevista a monte nella lex specialis e nel contratto, e la proroga “tecnica”, disposta successivamente e in assenza di previsione originaria, al solo scopo di garantire la continuità del servizio nell’attesa di una nuova gara. Da questa distinzione dipende il riparto di giurisdizione: la prima resta nell’alveo del rapporto negoziale, la seconda implica l’esercizio di un potere amministrativo.
Un secondo profilo riguarda invece i criteri con cui si quantifica l’indennizzo da arricchimento ingiustificato, quando la strada del risarcimento contrattuale resta preclusa.
La decisione del giudice
Il Tribunale ha qualificato la vicenda come proroga tecnica, non contrattuale: il contratto non prevedeva affatto la possibilità di protrarsi per anni oltre la scadenza, e la prosecuzione del servizio è stata decisa via via dall’ente, senza base pattizia, al solo scopo di evitare l’interruzione di un servizio essenziale in attesa della nuova gara. In base all’, questo tipo di proroga postula l’esercizio di un potere amministrativo, a differenza della proroga “contrattuale” di cui al comma 10 dello stesso articolo, che resta invece un fatto negoziale. Per questa ragione la domanda risarcitoria principale, fondata sull’inadempimento del contratto, appartiene alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ai sensi dell’art. 7 del codice del processo amministrativo, e va dichiarata inammissibile davanti al giudice ordinario.
Diversa sorte per la domanda subordinata. Il Tribunale ha ritenuto sussistenti tutti i presupposti dell’arricchimento senza causa: il vantaggio patrimoniale conseguito dall’ente, pari al risparmio di spesa per non aver bandito la nuova gara e non aver aggiornato i corrispettivi; il correlativo impoverimento della società, costretta a operare per anni a condizioni economiche congelate al 2011; il nesso causale tra i due. Richiamando due pronunce di legittimità del 2019 (Cass. n. 14329 e n. 13967), il giudice ha ribadito che l’indennizzo ex art. 2041 c.c. non può coincidere con i corrispettivi contrattuali pieni né con il mancato guadagno, ma va determinato in via equitativa nei limiti della diminuzione patrimoniale effettivamente subita