Il Consorzio per l’edilizia residenziale veneta aveva partecipato a un bando regionale per il finanziamento di progetti di housing sociale, ottenendo un contributo di 900.000 euro per la realizzazione di alloggi a canone concertato nel Comune di Chioggia. Il progetto richiedeva una variante urbanistica per trasformare un’area agricola in edificabile. Inizialmente il Comune aveva manifestato disponibilità con delibera di giunta n. 286/2009, ma successivamente il consiglio comunale respingeva la proposta di variante con delibera n. 146/2010, senza fornire adeguata motivazione. Il TAR Veneto accoglieva il ricorso di annullamento per difetto di motivazione, respingendo però la richiesta di risarcimento danni. Il Consorzio appellava al Consiglio di Stato, invocando il risarcimento del lucro cessante per il mancato profitto e del danno emergente per le spese sostenute nella progettazione. La controversia si inquadra nell’ambito della responsabilità aquiliana della pubblica amministrazione ex art. 2043 del Codice Civile per lesione di interessi legittimi.
I presupposti: spettanza del bene della vita e natura del vizio
Il Consiglio di Stato, richiamando il consolidato orientamento giurisprudenziale (Cassazione Sezioni Unite n. 500/1999 e Consiglio di Stato Adunanza Plenaria n. 7/2021), ribadisce che la responsabilità amministrativa per lesione di interesse legittimo presuppone la prova dell’ingiustizia del danno. Tale elemento si considera integrato solo quando risulti dimostrato che, nel caso di corretto esercizio del potere, il privato avrebbe ottenuto il bene della vita agognato.
Nel caso di specie, il difetto di motivazione viene qualificato come vizio “formale”, non perché la motivazione non sia presidio di legalità sostanziale, ma perché si appunta sul lato estrinseco della decisione senza precludere all’amministrazione la possibilità di rideterminarsi anche sfavorevolmente al privato. Il Consiglio chiarisce che quando la lesione deriva da illegittimità provvedimentale accertata solo per vizi non sostanziali, il danno può essere riconosciuto esclusivamente all’esito della riedizione dell’azione amministrativa.
La persistenza del margine di discrezionalità del consiglio comunale sull’opportunità della variante urbanistica impedisce l’esercizio del giudizio prognostico di spettanza del bene della vita. Gli elementi valorizzati dal Consorzio – parere favorevole dell’ufficio tecnico, finanziamento regionale, condivisione della giunta – non sono sufficienti a superare tale ostacolo, poiché non eliminano l’apprezzamento discrezionale riservato al consiglio comunale. La Suprema Sezione precisa inoltre che il danno da perdita di chance presuppone situazioni irreversibili dove il potere non sia più esercitabile, circostanza non ricorrente nella fattispecie.
La pronuncia: rigetto dell’appello e principi consolidati
Il Consiglio di Stato respinge integralmente l’appello principale, confermando l’impossibilità di riconoscere risarcimento quando il potere amministrativo rimane esercitabile. La pronuncia stabilisce che il giudizio di spettanza del bene della vita condiziona la valutazione di ingiustizia richiesta dall’art. 2043 cod. civ., impedendo qualsiasi forma di ristoro finché l’amministrazione non abbia esaurito il proprio potere discrezionale.
Particolarmente significativo è il passaggio sui danni emergenti: le spese per progettazione non costituiscono danno emergente autonomo, ma componenti negative del lucro cessante, rappresentando costi che, detratti dai ricavi, concorrono a formare l’utile finale. Il rigetto si fonda anche sulla mancata prova dell’effettivo pagamento delle fatture, non sanabile in appello nonostante l’applicazione del principio di non contestazione. Il Consiglio ribadisce che tale principio non esonera dall’onere probatorio ex art. 2697 cod. civ., costituendo mera regola di giudizio rivolta al giudice.
Strategie operative per il contenzioso amministrativo
La sentenza offre indicazioni strategiche cruciali per la strutturazione delle azioni risarcitorie. Innanzitutto, è fondamentale distinguere tra vizi sostanziali e formali: solo i primi consentono prognosi favorevoli sulla spettanza del bene della vita. Secondariamente, la documentazione probatoria deve essere completa sin dalla fase di primo grado, includendo ricevute di pagamento e specificazioni dettagliate delle prestazioni rese. La qualificazione delle spese come danno emergente richiede particolare attenzione: costi funzionali al progetto principale costituiscono componenti negative del lucro cessante, non poste autonome. Infine, le azioni risarcitorie dovrebbero essere temporalmente coordinate con la riedizione del potere amministrativo, valutando l’opportunità di attendere l’esaurimento definitivo del procedimento prima di avanzare pretese risarcitorie complete.
Consiglio di Stato, 05.08.2025 n. 6930