La sentenza dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 9/2025 affronta una questione di particolare rilevanza nell’ambito dell’esecuzione delle pronunce giurisdizionali in materia di appalti pubblici. Il caso trae origine da una procedura aperta indetta da ARIA S.p.A. per l’affidamento del servizio di pulizia e disinfezione degli ambienti sanitari in Lombardia, suddivisa in lotti e finalizzata alla stipula di una convenzione ex art. 26 L. 488/1999.
La controversia nasce dall’aggiudicazione del lotto 1 all’operatore economico risultato primo classificato, successivamente impugnata dal secondo classificato. L’Adunanza Plenaria, con sentenza n. 7/2024, aveva accolto l’appello annullando l’aggiudicazione, dichiarando l’inefficacia del contratto stipulato e disponendo il subentro del ricorrente nella convenzione. Tuttavia, nell’esecuzione di tale pronuncia, ARIA aveva ridotto sia l’importo contrattuale disponibile sia la durata dei contratti attuativi, generando una nuova fase processuale per ottenere la piena esecuzione del giudicato.
I presupposti: interpretazione del dispositivo di subentro
L’analisi della Suprema Sezione si concentra sui principi interpretativi delle sentenze costitutive in materia di appalti pubblici, con particolare riferimento agli artt. 122 e 124 del Codice del Processo Amministrativo. Il giudice di primo grado aveva disposto il subentro “nel contratto”, formula che secondo l’amministrazione aggiudicatrice giustificava una limitazione temporale e economica delle prestazioni residue.
L’Adunanza Plenaria chiarisce invece che l’istituto del subentro contrattuale non configura una mera successione nel rapporto esistente, bensì la stipula di un contratto sostitutivo che deve garantire al secondo aggiudicatario l’integrale esecuzione delle prestazioni oggetto dell’offerta presentata. Tale interpretazione si fonda su consolidati precedenti giurisprudenziali (Cons. Stato, Sez. V, n. 2476/2021, n. 786/2021) che riconoscono al giudice amministrativo la facoltà di modulare gli effetti temporali del subentro valutando gli interessi pubblici coinvolti.
Particolarmente significativa risulta l’argomentazione relativa al principio per cui “la durata del processo non può andare a detrimento della parte vittoriosa” (Corte Cost. n. 190/1985). Il Collegio sottolinea come la sentenza n. 7/2024 avesse accolto integralmente la domanda di subentro senza limitazioni, respingendo implicitamente quella subordinata di risarcimento per equivalente. La decorrenza differita di cinquanta giorni era stata prevista per mere “ragioni organizzative”, non per circoscrivere l’oggetto del subentro alle prestazioni residue.
La pronuncia: nullità degli atti esecutivi limitativi
Il Supremo Collegio accoglie integralmente il ricorso, dichiarando nulli in parte qua gli atti con cui ARIA aveva dato esecuzione alla precedente sentenza. La motivazione si articola su quattro elementi decisivi: l’assenza di limitazioni nella domanda originaria di subentro; la natura meramente organizzativa del termine dilatorio; l’inesistenza di ostacoli specifici al subentro integrale; l’accoglimento totale delle istanze senza pronuncia sulla domanda subordinata risarcitoria.
La decisione evidenzia come la stazione appaltante avesse erroneamente “stornato” quanto già corrisposto all’originario aggiudicatario, riducendo conseguentemente il plafond disponibile per i contratti attuativi. Tale comportamento viene qualificato come contrasto con il giudicato, poiché il subentro deve garantire al nuovo contraente le medesime condizioni economiche e temporali previste dalla disciplina di gara originaria.
L’Adunanza ordina pertanto l’integrale esecuzione della sentenza n. 7/2024 entro sessanta giorni, rigettando invece le domande di nomina di commissario ad acta e di condanna pecuniaria per il ritardo, riconoscendo la tempestiva, seppur erronea, esecuzione da parte dell’amministrazione.
Implicazioni per operatori economici e stazioni appaltanti
La pronuncia stabilisce un precedente fondamentale sull’interpretazione estensiva dell’istituto del subentro contrattuale, chiarendo che esso deve garantire piena tutela al secondo aggiudicatario. Per gli operatori economici risulta cruciale formulare domande di subentro senza limitazioni temporali o economiche, mentre le stazioni appaltanti devono interpretare restrittivamente le facoltà di modulazione degli effetti delle pronunce costitutive. La sentenza conferma inoltre l’applicabilità del principio di integrale ristoro anche nelle controversie su appalti di servizi continuativi, rafforzando le tutele processuali degli operatori economici nel contenzioso amministrativo.