Il Tribunale di Milano, con sentenza depositata il 29 luglio 2025, ha affrontato una controversia emblematica in materia di appalti pubblici sanitari. Una società mandante di un’Associazione Temporanea di Imprese aveva citato in giudizio un’azienda socio-sanitaria territoriale per contestare l’applicazione di una penale di €161.346,00, comminata per presunti inadempimenti nell’esecuzione di un contratto di manutenzione di apparecchiature elettromedicali della durata di nove anni. L’attrice chiedeva l’accertamento dell’illegittimità della penale e il pagamento dei corrispettivi relativi ai mesi da dicembre 2018 ad aprile 2019, che la stazione appaltante aveva trattenuto in compensazione. Il caso si inserisce nel quadro normativo dell’art. 48, comma 15, del D.Lgs. 50/2016, oggi trasfuso nell’art. 68 del nuovo Codice dei Contratti Pubblici (D.Lgs. 36/2023), e solleva questioni decisive sulla legittimazione processuale nei raggruppamenti temporanei.
I presupposti: la rappresentanza esclusiva della mandataria
Il cuore della questione riguarda l’interpretazione del principio di rappresentanza esclusiva della mandataria nelle ATI. L’azienda sanitaria ha sollevato in via preliminare l’eccezione di carenza di legittimazione attiva della mandante, richiamando la consolidata disciplina secondo cui il mandatario di un’associazione temporanea detiene la rappresentanza esclusiva, anche processuale, dei mandanti per tutte le operazioni dipendenti dall’appalto, anche dopo il collaudo e fino all’estinzione di ogni rapporto.
La difesa dell’attrice ha opposto che, essendosi concluso il rapporto di appalto con il collaudo del maggio 2022, era venuto meno anche il mandato alla capogruppo. Inoltre, ha evidenziato una situazione di conflitto di interesse della mandataria, essendosi quest’ultima aggiudicata la gara successiva per i medesimi servizi presso la stessa stazione appaltante. Sul piano costituzionale, l’attrice ha contestato la compatibilità della norma con gli articoli 3, 24 e 111 della Costituzione, nonché con il diritto europeo, sostenendo che la privazione della legittimazione attiva violerebbe il diritto di difesa.
Il Tribunale ha ricostruito il quadro normativo ricordando che la disciplina della rappresentanza esclusiva attraversa tutte le riforme del settore degli appalti pubblici dal 1991, dall’art. 23, comma 9, del D.Lgs. 406/1991 fino all’attuale art. 68, comma 7, del D.Lgs. 36/2023. Tale continuità normativa rivela la ratio della disposizione: semplificare i rapporti tra pubblica amministrazione e imprese raggruppate, individuando un unico interlocutore per tutte le vicende contrattuali. La giurisprudenza di legittimità, dal 2011 al 2023, è costante nell’affermare questo principio, con particolare riferimento alle sentenze della Cassazione nn. 25204/2011, 11949/2018 e 3546/2023.
I giudici hanno esaminato le argomentazioni sul collaudo, precisando che il mandato non si esaurisce con la conclusione materiale del contratto se permangono rapporti giuridici pendenti. Nel caso di specie, la stessa azione promossa dalla mandante dimostrava la sussistenza di pretese fondate sul contratto d’appalto, impedendo lo scioglimento automatico del mandato. Le uniche ipotesi di cessazione anticipata riguardano eventi eccezionali come la liquidazione giudiziale, non ricorrenti nel caso concreto.
La pronuncia: rigetto per difetto di legittimazione
Il Collegio ha dichiarato la carenza di legittimazione attiva dell’attrice, assorbendo ogni ulteriore questione di merito, compresa la valutazione sulla legittimità della penale e sulla cessione del credito a una società di factoring. La decisione si fonda su elementi probanti inequivocabili: il contratto costitutivo dell’ATI del 28 luglio 2011 conferiva alla mandataria “i più ampi poteri” di rappresentanza esclusiva, anche processuale, fino all’estinzione di ogni rapporto. L’unicità del rapporto contrattuale emergeva dal Capitolato Speciale d’Appalto, che prevedeva un corrispettivo unico e l’indivisibilità del servizio, nonostante il riparto operativo interno tra mandante e mandataria per specifici presidi ospedalieri. Il Tribunale ha respinto le censure di incostituzionalità, rilevando che la mandante conserva autonomia contrattuale e tutela verso la mandataria inadempiente, senza alcuna discriminazione tra operatori economici.