Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, con sentenza n. 234/2025, ha chiarito una questione interpretativa di fondamentale importanza per le imprese che partecipano agli appalti pubblici: la possibilità di applicare ribassi sui costi della manodopera quando questi derivino da una più efficiente organizzazione aziendale.
La vicenda riguarda una gara per servizi di pulizia e manutenzione di aree archeologiche, ma i principi affermati hanno portata generale e incidono significativamente sulle strategie di offerta delle imprese.
Il quadro normativo: art. 41 del Codice dei Contratti Pubblici
L’articolo 41, comma 14, del D.Lgs. 36/2023 stabilisce che “i costi della manodopera e della sicurezza sono scorporati dall’importo assoggettato al ribasso”, ma precisa anche che “resta ferma la possibilità per l’operatore economico di dimostrare che il ribasso complessivo dell’importo deriva da una più efficiente organizzazione aziendale”.
Questa disposizione ha generato incertezze interpretative, particolarmente quando la lex specialis di gara contenga indicazioni apparentemente contraddittorie. Nel caso esaminato, il disciplinare indicava i costi della manodopera come “non soggetti a ribasso”, ma prevedeva contemporaneamente:
- Un criterio di aggiudicazione basato su “unico ribasso percentuale” sull’importo a base di gara
- L’obbligo per i concorrenti di indicare i costi della manodopera “in base alla propria organizzazione aziendale”
L’interpretazione sistematica della lex specialis
Il Consiglio ha sottolineato l’importanza di una lettura sistematica del disciplinare di gara, superando interpretazioni eccessivamente letterali. Quando la documentazione di gara presenta ambiguità, è necessario considerare tutte le disposizioni nel loro insieme per individuare il significato complessivo della volontà della stazione appaltante.
Nel caso specifico, elementi come l’obbligo di indicare i costi “in base alla propria organizzazione aziendale” e il riferimento a un “unico ribasso percentuale” hanno consentito di interpretare la clausola sui costi della manodopera in senso non rigidamente proibitivo.
Il ruolo dei chiarimenti della stazione appaltante
Particolare rilevanza assume il chiarimento reso dalla stazione appaltante, che aveva precisato: “Se il costo della manodopera dichiarato da codesta ditta sarà inferiore all’importo indicato dalla stazione appaltante negli atti di gara, in virtù di una più efficiente organizzazione sindacale, allora è l’importo dichiarato, soggetto [a] verifica, che dovrà essere sommato all’offerta”.
Il Consiglio ha chiarito che tale chiarimento non ha modificato la lex specialis, ma ne ha semplicemente esplicitato l’unico significato possibile alla luce della sua portata complessiva, rispettando così i principi di trasparenza e par condicio.
Procedura di verifica dell’anomalia
Elemento centrale della decisione è la conferma che l’operatore economico che applichi ribassi sui costi della manodopera non deve essere automaticamente escluso. L’offerta deve invece essere sottoposta a verifica di anomalia, nella quale il concorrente può dimostrare:
- Che il ribasso deriva da una più efficiente organizzazione aziendale
- Il rispetto dei minimi salariali
Nel caso esaminato, l’impresa aveva giustificato il ribasso attraverso una diversa composizione della squadra di lavoro (un operaio specializzato e tre comuni, anziché due specializzati e due comuni), dimostrando così l’efficienza organizzativa.
La sentenza del CGARS offre alle imprese importanti opportunità competitive, chiarendo che il nuovo Codice dei Contratti Pubblici mantiene la possibilità di ribasso sui costi della manodopera, purché giustificato da maggiore efficienza organizzativa.