Con sentenza n. 764 del 12.03.2026, il Tribunale di Catanzaro, Seconda Sezione Civile, ha deciso una controversia insorta tra un fornitore di soluzioni informatiche e un’Azienda Sanitaria Provinciale, avente ad oggetto il compenso per l’utilizzo del sistema SAT 2.0, una piattaforma web sviluppata per la pianificazione, accettazione e refertazione dei tamponi Covid-19. Il Tribunale ha rigettato la domanda di adempimento contrattuale per difetto della forma scritta imposta dal R.D. 18 novembre 1923, n. 2440, ma ha accolto la domanda subordinata di indennizzo ex art. 2041 c.c. per il periodo in cui la prestazione è stata effettivamente fruita senza titolo valido. Si tratta di una sentenza particolarmente significativa per chi gestisce forniture informatiche con enti pubblici, poiché affronta in modo sistematico due questioni fondamentali: quando un contratto con la PA è nullo per vizio di forma, e quale rimedio residua al privato che abbia comunque reso la prestazione.
Il caso
La società fornitrice aveva interamente progettato e realizzato la piattaforma SAT 2.0, articolata in tre moduli funzionali: SAT 2.0 – AS (gestione tamponi molecolari per l’Azienda Sanitaria), SAT 2.0 Territorio (tamponi eseguiti da strutture convenzionate sul territorio) e SAT-LAB (gestione del laboratorio analisi). Il sistema era originariamente entrato in uso presso l’ASP a partire dall’aprile 2022, dopo un periodo di sperimentazione concordato fino al 31.03.2022. La fornitrice aveva emesso fatture per il servizio reso, ma l’ASP aveva opposto l’invalidità del rapporto contrattuale per difetto di forma scritta, ottenendo inizialmente un decreto ingiuntivo a proprio favore (D.I. n. 518/2023 del Tribunale di Catanzaro). L’opposizione a questo decreto ingiuntivo ha generato il giudizio definito con la sentenza in commento.
Il punto centrale del contenzioso riguardava la qualificazione giuridica dell’ASP come soggetto tenuto alla forma scritta per i propri contratti. Il Tribunale ha risolto la questione riconoscendo che le ASP – pur avendo natura di enti pubblici economici con autonomia imprenditoriale ai sensi del D.Lgs. n. 502/1992 – restano organismi di diritto pubblico e amministrazioni aggiudicatrici soggette al codice dei contratti pubblici, e dunque alla forma scritta prescritta dalle norme di contabilità dello Stato.
La forma scritta ad substantiam nei contratti con la PA: principi e perimetro applicativo
Il Tribunale ha ricostruito con accuratezza il quadro normativo e giurisprudenziale in materia. Il R.D. 18 novembre 1923, n. 2440 (artt. 16 e 17), impone la forma scritta come requisito di validità – forma scritta ad substantiam – per i contratti stipulati dallo Stato e dalle sue amministrazioni: si tratta di una delle ipotesi dell’art. 1350, n. 13, c.c., per cui il contratto è nullo se manca la forma prevista dalla legge.
La giurisprudenza di legittimità ha costantemente ribadito questo principio (Cass. Sez. 1, 27.10.2017, n. 25631; Cass. Sez. 3, 17.06.2016, n. 12540; Cass. Sez. 3, 11.11.2015, n. 22994), precisando che la forma scritta assolve una funzione di garanzia del regolare svolgimento dell’attività amministrativa, consentendo di identificare con precisione il contenuto del programma negoziale e di verificare la copertura finanziaria dell’impegno. Da tale principio discendono due corollari fondamentali: è irrilevante qualsiasi manifestazione di volontà implicita o desumibile da comportamenti attuativi, anche se protratti per anni; non è configurabile il rinnovo tacito del contratto, né rileva un mero comportamento concludente.
Richiamando le Sezioni Unite (Cass. Sez. Un., 25.03.2022, n. 9775), il Tribunale ha poi precisato che il contratto con la PA non deve necessariamente risultare da un unico documento contestualmente sottoscritto: può anche formarsi attraverso lo scambio di proposta e accettazione per iscritto, secondo l’uso del commercio, quando la controparte sia una ditta commerciale. Tuttavia, in nessun caso il contratto può perfezionarsi per facta concludentia o attraverso l’accettazione tacita risultante dall’inizio dell’esecuzione.
Nel caso specifico, il Tribunale ha escluso la validità del contratto perché: la proposta contrattuale inviata via email dalla fornitrice non era stata seguita da un’accettazione scritta da parte dell’ASP entro i termini indicati; il collaudo avvenuto nell’aprile 2022 – quando il termine di accettazione era già scaduto – era atto ricognitivo di un contratto non ancora perfezionatosi; le mail ordinarie, prive di firma digitale, non soddisfano il requisito della forma scritta ad substantiam ai sensi dell’art. 20, co. 1-bis, del Codice dell’Amministrazione Digitale.
L’azione ex art. 2041 c.c.: ammissibilità e quantificazione
Riconosciuta la nullità del contratto, il Tribunale ha esaminato la domanda subordinata proposta dalla fornitrice ai sensi dell’art. 2041 c.c. (arricchimento senza causa). La questione dell’ammissibilità dell’azione era particolarmente delicata, in ragione del principio di sussidiarietà dell’actio de in rem verso rispetto alle azioni contrattuali.
Il Tribunale ha aderito all’orientamento della giurisprudenza di legittimità che ammette l’azione ex art. 2041 c.c. quando il titolo contrattuale sia nullo ab origine per difetto della forma scritta prescritta per i contratti con la PA. In questi casi, la nullità formale del contratto non può essere assimilata alle ipotesi di nullità per illiceità del titolo (frode alla legge, aggiramento di norme inderogabili), rispetto alle quali l’azione di arricchimento è preclusa. Al contrario, si tratta di nullità che discende dal mancato rispetto di norme di evidenza pubblica poste a tutela degli interessi generali, e l’azione ex art. 2041 c.c. costituisce l’unico rimedio esperibile dal privato per ottenere, almeno in parte, il compenso per la prestazione resa (Cass. Sez. 3, n. 9809 del 09.04.2019; Cass. Sez. Un., n. 33954 del 05.12.2023).
Quanto alla delimitazione temporale dell’arricchimento, il Tribunale ha individuato il dies a quo nel 31.03.2022 (data di scadenza del periodo di sperimentazione concordata, da cui il sistema è entrato in uso a titolo oneroso) e il dies ad quem nel 05.10.2023 (data di disattivazione del sistema a seguito della richiesta del Commissario Straordinario dell’ASP). La quantificazione dell’indennizzo spettante alla fornitrice – nei limiti del minore tra arricchimento e depauperamento – è stata demandata alle risultanze istruttorie.
Conseguenze pratiche per fornitori e stazioni appaltanti
Avviare la fornitura prima della sottoscrizione di un contratto formalmente valido – anche in situazioni di urgenza oggettiva, come nella gestione pandemica – espone il fornitore al rischio che l’intera prestazione resti priva di copertura contrattuale. Il rimedio dell’art. 2041 c.c. consente di recuperare l’indennizzo, ma nei soli limiti dell’arricchimento conseguito dall’ente: una tutela parziale, che non compensa i lucri cessanti né le aspettative negoziali.
Per le stazioni appaltanti, il caso ricorda che il comportamento attuativo – utilizzare il sistema, fare il collaudo, inviare comunicazioni che presuppongono l’esistenza del contratto – non sana il difetto della forma scritta, ma può costituire il presupposto dell’arricchimento senza causa. Le ASL e gli altri enti del SSN, in quanto organismi di diritto pubblico soggetti al codice dei contratti, non possono concludere contratti per condotte concludenti, nemmeno in emergenza. La procedura semplificata ex art. 63 del d.lgs. 36/2023 (affidamento diretto con motivazione) o le disposizioni emergenziali rappresentano le vie corrette per formalizzare rapidamente un contratto, preservando la validità dello stesso.
La sentenza del Tribunale di Catanzaro n. 764/2026 chiarisce i confini della forma scritta ad substantiam nei contratti con la PA e la funzione residuale dell’art. 2041 c.c. come valvola di tutela per il privato che abbia reso prestazioni senza un contratto valido. Per assistenza nella corretta formalizzazione dei contratti con enti pubblici e nella gestione del contenzioso in materia di appalti e forniture alla PA, lo Studio Legale Bisconti Avvocati è a disposizione per consulenze specializzate.