Il TAR Liguria, con sentenza n. 631/2025, ha stabilito un principio fondamentale nel diritto degli appalti pubblici: la pubblica amministrazione può essere condannata al risarcimento per responsabilità precontrattuale anche quando la revoca di una gara è formalmente legittima dal punto di vista amministrativo.
La vicenda riguarda una gara per l’efficientamento energetico degli edifici regionali di Genova, revocata dall’amministrazione dopo le elezioni regionali del 2024. L’operatore economico risultato primo in graduatoria aveva impugnato il decreto di revoca sostenendo sia l’illegittimità dell’atto sia la violazione dei doveri di correttezza precontrattuale. Il TAR ha respinto la prima domanda ma accolto la seconda, condannando l’ente al risarcimento per comportamento scorretto.
Quando sorge la responsabilità precontrattuale della PA
La sentenza chiarisce una distinzione fondamentale tra due livelli di responsabilità. La responsabilità da provvedimento illegittimo sorge quando l’atto amministrativo è viziato e lede interessi legittimi, configurando un illecito ex art. 2043 del codice civile. La responsabilità da comportamento scorretto può invece configurarsi anche quando, pur in presenza di atti formalmente legittimi, la condotta dell’amministrazione viola i doveri civilistici di correttezza nelle trattative previsti dall’articolo 1337 del codice civile.
Il tribunale ha precisato che la responsabilità precontrattuale non richiede necessariamente l’aggiudicazione definitiva. Essa può sorgere quando il concorrente matura un “affidamento ragionevole” sulla conclusione positiva della gara, basato sul posizionamento in graduatoria, sullo stato di avanzamento del procedimento e sul comportamento concreto dell’amministrazione.
I giudici hanno individuato specifiche condotte scorrette dell’amministrazione: la tempistica inopportuna nel bandire la gara a ridosso delle elezioni, la prosecuzione ingiustificata della procedura per settimane dopo la decisione di revoca e la mancata tempestiva comunicazione agli operatori interessati. Il periodo “guadagnato” anticipando la gara rispetto al voto era di soli due mesi, non decisivo considerando che i lavori sarebbero durati oltre due anni.
Clausole di esonero nulle e limiti del risarcimento
La pronuncia ribadisce la nullità delle clausole che escludono preventivamente ogni responsabilità della pubblica amministrazione, in quanto violano gli articoli 28 e 97 della Costituzione e il principio civilistico di buona fede. Sono valide solo le rinunce all’indennizzo per revoche derivanti da atti legittimi di autotutela, non quelle che escludono il risarcimento per comportamenti illeciti.
Il risarcimento per responsabilità precontrattuale è limitato al cosiddetto “interesse contrattuale negativo”. Il danno emergente comprende le spese sostenute per la partecipazione alla gara, come costi del personale, contributi ANAC e garanzie fideiussorie. Il lucro cessante deve essere rigorosamente dimostrato, mentre sono esclusi i profitti attesi dall’esecuzione del contratto e il danno curriculare, riconoscibili solo in caso di revoca illegittima di aggiudicazione già perfezionata.
Questa pronuncia impone alle pubbliche amministrazioni una maggiore diligenza nella gestione delle procedure di gara. È necessaria particolare attenzione al timing di pubblicazione rispetto a scadenze politiche, alla comunicazione tempestiva di eventuali decisioni di revoca e al bilanciamento tra esigenze organizzative e tutela dell’affidamento dei concorrenti.
La sentenza conferma che la legittimità formale degli atti non esclude responsabilità sul piano sostanziale, elevando gli standard di correttezza richiesti alla pubblica amministrazione nel settore degli appalti pubblici. L’orientamento espresso dal TAR Liguria rappresenta un importante precedente che rafforza la tutela delle imprese partecipanti alle gare pubbliche.
