Con sentenza n. 4088 del 21 maggio 2026, il Consiglio di Stato ha affrontato una questione concreta e ricorrente nelle procedure di affidamento dei servizi: cosa succede quando il contratto collettivo di settore viene rinnovato dopo la scadenza dell’offerta ma prima che la stazione appaltante concluda la verifica di anomalia? La decisione, relativa a un appalto di pulizie aeroportuali bandito da Aeroporti di Puglia S.p.A., annulla l’aggiudicazione ai soli fini della ripetizione della verifica di congruità e chiarisce i confini del sub-procedimento disciplinato dall’art. 110 del d.lgs. n. 36/2023.
Il fatto e il contesto normativo
La procedura riguardava l’affidamento del servizio di pulizia degli aeroporti di Bari, Brindisi, Foggia e Grottaglie, con termine per la presentazione delle offerte fissato all’11 gennaio 2024. Dopo l’esclusione del primo classificato, nel settembre 2024 la stazione appaltante aveva avviato la verifica della congruità delle offerte del secondo e del terzo classificato, ai sensi degli artt. 108, comma 9, e 110, comma 5, del d.lgs. n. 36/2023. La gara era stata aggiudicata alla controinteressata nel dicembre 2024.
Il secondo classificato aveva impugnato l’aggiudicazione contestando, tra l’altro, che l’aggiudicataria avesse stimato i costi della manodopera applicando le tabelle ministeriali del periodo “07/2023–07/2024”, senza considerare il rinnovo del CCNL Multiservizi intervenuto a luglio 2024, mesi prima della conclusione del procedimento di verifica. Tale scelta, secondo la ricorrente, aveva prodotto una sottostima strutturale del costo del personale per tutta la durata dell’appalto.
La questione giuridica
Il punto centrale era stabilire la proiezione temporale del giudizio di anomalia: la stazione appaltante deve tenere conto dei rinnovi contrattuali di settore che intervengono dopo la presentazione dell’offerta ma prima della conclusione della verifica? Il TAR Puglia aveva risposto negativamente, ritenendo che il procedimento di anomalia si dovesse condurre sulla base della normativa vigente al momento della presentazione e che il rinnovo del CCNL rilevasse, semmai, in sede di esecuzione tramite rinegoziazione. Il Consiglio di Stato ha rovesciato questa impostazione.
Un secondo profilo riguardava il rapporto tra scostamento dalle tabelle ministeriali e violazione dei minimi salariali: la ricorrente sosteneva che tale disallineamento avrebbe dovuto determinare l’esclusione automatica dell’aggiudicataria dalla procedura.
La decisione del Consiglio di Stato
Sull’esclusione automatica, il Collegio ha confermato l’orientamento consolidato: le tabelle ministeriali non fissano un parametro assoluto e inderogabile, ma svolgono una funzione indicativa. Lo scostamento non equivale a violazione dei minimi salariali e non giustifica l’espulsione diretta dalla procedura, a condizione che l’operatore fornisca giustificazioni documentate, calibrate sulle peculiarità della propria organizzazione.
Diversa la conclusione sul rinnovo del CCNL. Il Collegio ha richiamato il principio per cui l’aumento del costo del personale derivante dal periodico rinnovo dei contratti collettivi applicabili al settore “non dovrebbe essere considerato un evento imprevedibile ma una normale evenienza di cui l’imprenditore dovrebbe sempre tenere conto nel calcolo della convenienza economica dell’offerta presentata in gara”. Poiché il rinnovo del CCNL Multiservizi era intervenuto a luglio 2024 – prima dell’avvio della verifica, fissato a settembre 2024 – l’aggiudicataria avrebbe dovuto giustificare l’offerta sulla base degli importi aggiornati. La verifica di congruità, precisa il Collegio, si proietta sulla fase esecutiva del contratto, non si esaurisce alla data di presentazione dell’offerta.
Il Consiglio di Stato ha quindi annullato l’aggiudicazione ai soli fini della ripetizione del sub-procedimento di verifica, rimettendo alla stazione appaltante la valutazione dell’incidenza concreta dello scostamento sulla sostenibilità complessiva dell’offerta. Ha invece respinto il motivo relativo agli illeciti professionali dell’aggiudicataria – una risoluzione contrattuale disposta da un’altra stazione appaltante – confermando che tale giudizio rientra nella piena discrezionalità della S.A., ulteriormente ampliata dal principio della fiducia di cui all’art. 2 del d.lgs. n. 36/2023.
Implicazioni operative
La sentenza ha ricadute dirette sulla gestione del sub-procedimento di verifica di congruità. Per le stazioni appaltanti:
- monitorare i rinnovi contrattuali di settore nell’arco di tempo che intercorre tra la scadenza per la presentazione delle offerte e la conclusione della verifica: se il CCNL viene rinnovato prima che la verifica si chiuda, tale sopravvenienza deve essere considerata nella valutazione dei giustificativi;
- non limitare il giudizio di congruità alla situazione al momento dell’offerta: la sostenibilità va verificata anche in proiezione sull’intera durata esecutiva del contratto;
- in sede di richiesta di giustificativi, sollecitare l’operatore a indicare come le sopravvenienze contrattuali siano coperte nell’ambito della propria offerta.
Per gli operatori economici, la sentenza conferma che lo scostamento dalle tabelle ministeriali non porta all’esclusione automatica, ma richiede giustificazioni che tengano conto dei rinnovi collettivi intervenuti prima della verifica di anomalia. Presentare giustificativi ancorati a tabelle superate alla data della verifica espone l’offerta a un nuovo scrutinio, con esito incerto.