Con sentenza n. 9151 del 13 maggio 2025, il TAR Lazio ha dichiarato l’illegittimità parziale della delibera ANAC n. 272/2023 sul casellario informatico dei contratti pubblici. La decisione impone all’Autorità di reintrodurre il contraddittorio preventivo e la valutazione di non manifesta infondatezza delle segnalazioni.
Il caso esaminato dal TAR
Una società aggiudicataria di un appalto integrato bandito dal Comune di Busto Arsizio per lavori finanziati con fondi PNRR ha impugnato l’annotazione nel casellario ANAC conseguente alla risoluzione contrattuale per grave inadempimento. La ricorrente ha scoperto casualmente, consultando il casellario il 29 novembre 2024, l’esistenza dell’annotazione effettuata il 31 ottobre 2024, senza aver ricevuto alcuna comunicazione preventiva né la possibilità di contraddire sulla segnalazione trasmessa dalla stazione appaltante.
La controversia origina dall’esecuzione di un contratto sottoscritto il 26 giugno 2024, risolto unilateralmente dal Comune con determinazione del 5 settembre 2024 per asserito mancato rispetto dei termini di consegna della progettazione definitiva/esecutiva.
La normativa di riferimento e il cambio di disciplina
L’art. 222, comma 10, del d.lgs. 36/2023 (Codice dei Contratti Pubblici) prevede l’istituzione presso la Banca dati nazionale del casellario informatico, demandando all’ANAC l’individuazione delle modalità di iscrizione delle notizie rilevanti. La norma stabilisce che “l’ANAC iscrive direttamente i provvedimenti interdittivi”, senza però specificare analiticamente il procedimento per le altre annotazioni.
Con la delibera n. 272 del 20 giugno 2023, l’ANAC ha adottato un nuovo regolamento che ha radicalmente modificato l’approccio rispetto alla precedente disciplina (delibera n. 861/2019), eliminando la fase procedimentale di confronto con l’operatore economico. Il previgente regolamento prevedeva infatti la comunicazione di avvio del procedimento, la possibilità di presentare memorie e documenti, il diritto all’audizione e l’archiviazione in caso di manifesta infondatezza o inconferenza della segnalazione.
La decisione del giudice amministrativo
Il TAR Lazio ha accolto il ricorso, affermando principi di diritto di notevole portata sistematica. Secondo il Collegio, l’art. 222, comma 10, del d.lgs. 36/2023 non contiene elementi testuali che giustifichino l’allocazione in capo alle stazioni appaltanti del potere di annotazione. Il soggetto pubblico titolare di tale potere rimane sempre l’ANAC, che non può limitarsi ad una mera trascrizione delle segnalazioni pervenute.
I giudici amministrativi hanno qualificato il potere di annotazione come un “potere amministrativo di regolazione dichiarativa”, finalizzato a stabilire se il comportamento dell’operatore economico possa costituire un fattore di rischio apprezzabile per i futuri committenti pubblici. Tale attività presuppone necessariamente un’indagine sulla non implausibilità della ricostruzione dei fatti operata dalla stazione appaltante e sulla consistenza del fatto quale indice di inaffidabilità dell’impresa.
La sentenza ha sottolineato che l’obbligo di valutazione autonoma da parte dell’Autorità risulta necessario quando la verità dei fatti non sia stata stabilita in sede contenziosa, al fine di evitare che notizie prive di fondamento possano danneggiare la credibilità di un operatore economico. Il TAR ha evidenziato come il trasferimento delle competenze in materia di annotazione alle stazioni appaltanti non trovi supporto in alcuna disposizione di fonte primaria, configurandosi una violazione del principio di legalità formale.
Particolarmente significativa è l’affermazione secondo cui la digitalizzazione del ciclo di vita dei contratti, intrapresa dal d.lgs. 36/2023, non può portare alla cancellazione delle garanzie procedimentali. L’automazione dei procedimenti deve avvenire preservando le guarentigie costituzionali, tra cui il diritto al contraddittorio riconosciuto dall’art. 41 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea.
Conseguenze operative per ANAC e stazioni appaltanti
La sentenza impone all’ANAC di emendare il regolamento adottato con delibera n. 272/2023, reintroducendo specifici strumenti procedimentali. In particolare, il nuovo regolamento dovrà prevedere la possibilità per l’operatore economico di presentare entro un congruo termine memorie e documenti, il diritto di chiedere l’audizione, la valutazione del materiale istruttorio raccolto e l’adozione di una motivata decisione finale di archiviazione o di inserimento della notizia nel casellario.
Per le stazioni appaltanti, la pronuncia chiarisce che le segnalazioni trasmesse all’ANAC dovranno essere sottoposte ad un vaglio di attendibilità da parte dell’Autorità, con conseguente possibile archiviazione in caso di manifesta infondatezza. Gli operatori economici potranno quindi confidare in un sistema di annotazione più garantista, che bilancia le esigenze di trasparenza del mercato con la tutela della reputazione professionale.
Il TAR ha respinto le eccezioni di irricevibilità e di difetto di legittimazione passiva dell’ANAC sollevate dall’Autorità, ritenendole fondate sul presupposto della legittimità del contestato regolamento. Ne consegue che l’ANAC rimane il soggetto legittimato passivo nei giudizi avverso le annotazioni e che il termine decadenziale per l’impugnazione decorre dalla conoscenza dell’annotazione stessa, non dalla segnalazione della stazione appaltante.
Orientamenti giurisprudenziali futuri
La decisione si inserisce in un filone giurisprudenziale consolidato del TAR Lazio che aveva già evidenziato criticità nel nuovo sistema di annotazione. Il Tribunale aveva infatti concesso misure cautelari in diversi precedenti (ordinanze n. 8127/2023, n. 8360/2023, n. 126/2024 e n. 141/2024), esprimendo dubbi sulla conformità del regolamento ai principi costituzionali e sovranazionali.
La pronuncia rappresenta un punto di riferimento destinato ad orientare l’attività dell’ANAC nella revisione del regolamento e la valutazione di numerose annotazioni già effettuate secondo le modalità censurate. È prevedibile un incremento del contenzioso da parte di operatori economici che abbiano subito annotazioni senza il rispetto delle garanzie procedimentali ora riaffermate dal TAR.
La sentenza rafforza inoltre il principio secondo cui l’esercizio di poteri regolatori da parte di Autorità indipendenti, poste al di fuori del circuito di responsabilità dell’art. 95 della Costituzione, deve essere compensato da un rafforzamento della legalità procedurale attraverso garanzie del contraddittorio. Il controllo giurisdizionale diventa così strumento essenziale per verificare il rispetto del giusto procedimento amministrativo.
La sentenza del TAR Lazio sulla delibera ANAC n. 272/2023 costituisce un’importante affermazione dei diritti partecipativi degli operatori economici nel procedimento di annotazione nel casellario informatico. Per assistenza nella gestione di annotazioni nel casellario o nel contenzioso con ANAC e stazioni appaltanti in materia di appalti pubblici, lo Studio Legale Bisconti Avvocati è a disposizione per consulenze specializzate.