Ecosistema approvvigionamento digitale e scelta del contraente

Con quali strumenti si può dare attuazione alla digitalizzazione dei contratti pubblici e alla loro esecuzione? Tramite l’impiego di specifiche piattaforme di approvvigionamento digitale.

Il pilastro di questo nuovo sistema di infrastruttura digitale, che intende semplificare e razionalizzare la procedura di aggiudicazione ed esecuzione dei contratti pubblici, e valorizzare il patrimonio informativo, è  l’«ecosistema nazionale di approvvigionamento digitale» («e-procurement» (art.22, D.Lgs.36/20023).

L’e-procurement include piattaforme informatiche di approvvigionamento digitale interconnesse e interoperabili  (come previsto dal Codice dell’Amministrazione Digitale – CAD – D.Lgs. n.82/2005) che svolgono le seguenti funzioni.

Digitalizzazione procedura

Permettono di automatizzare (art.64-bis, c.1-bis, CAD) tutte le procedure e le attività di gestione delle fasi del ciclo di vita dei contratti pubblici – che quindi devono essere svolte digitalmente da Stazioni appaltanti (SA) e Operatori economici (OE) – quali:

• pubblicazione dei bandi;
• selezione degli operatori economici;
• ricezione e valutazione delle offerte;
• aggiudicazione dell’appalto;
• stipula del contratto;
• esecuzione del contratto.

Documenti telematici

Favoriscono la produzione di atti, l’acquisizione e lo scambio di dati e informazioni, durante l’intero ciclo di vita dei contratti, esclusivamente in formato “nativo digitale”, nel rispetto dei principi di sicurezza informatica, neutralità tecnologica, protezione dei dati personali e trasparenza (come previsto dal CAD).

Obbligo certificazione piattaforme di approvvigionamento digitale

Ai fini della gestione delle procedure della gara di appalto pubblico, è necessario che le piattaforme ottengano un’apposita certificazione tramite l’AGID (Agenzia per l’Italia Digitale), sulla base di specifici requisiti tecnicie dello schema operativo pubblicato sul sito dell’Agenzia, con iscrizione al Registro delle piattaforme certificate, gestito dall’ANAC (Autorità Nazionale Anticorruzione).

Lo scopo è consentire un’integrazione e interconnessione delle piattaforme di approvvigionamento digitale  e delle banche dati statali con la Banca Dati Nazionale dei Contratti Pubblici (di seguito “BDNCP”), quale nucleo centrale dell’ecosistema.

Essa si struttura in diverse sezioni (Anagrafica OE e SP, Piattaforma dei Contratti Pubblici -PCP -, Casellario Informatico, Piattaforma per la pubblicità legale degli atti) permettendo di raccogliere e pubblicare le informazioni e i dati necessari allo svolgimento dell’intero ciclo di vita dei contratti pubblici.

La BDNCP inoltre permette l’acquisizione del Codice identificativo gara (CIG), mediante l’interoperabilità delle piattaforme certificate con i servizi forniti dalla PCP – che abilita la digitalizzazione dei contratti di appalto – e tramite la Piattaforma Digitale Nazionali Dati (PDND).

Si tratta di un codice univoco obbligatorio che consente l’identificazione di gare, lotti, contratti e garantisce la tracciabilità dei flussi finanziari degli affidamenti di forniture, servizi e lavori: il mancato adempimento degli obblighi di comunicazione dei flussi finanziari dell’appalto implica la risoluzione del contratto.

Le stazioni appaltanti che non abbiano a disposizione una piattaforma di approvvigionamento digitale certificata possono avvalersi, previo accordo con le amministrazioni, di piattaforme certificate messe a disposizione da altre stazioni appaltanti (o centrali di committenza).

Ma in cosa consiste una procedura di gara di appalto e in che modo vengono impiegati gli strumenti generali dell’approvvigionamento digitale?

La procedura di gara e gli strumenti digitali

La procedura di gara è indetta da una stazione appaltante (ente, ad es. comune, azienda sanitaria, università) che manifesta la propria volontà di procedere all’affidamento di un appalto pubblico per la progettazione ed esecuzione di opere pubbliche, lavori (edili) o l’acquisizione di servizi o forniture.

Il Codice individua diversi tipi di procedure, tra le quali la più comune è la “procedura aperta” (art.71, D.Lgs.36/2023)  che si rivolge a tutti gli operatori economici interessati a presentare un’offerta, in risposta ad un bando di gara, che sia quella economicamente più vantaggiosa, in virtù del miglior rapporto qualità/ prezzo, o quella “del “minor prezzo”.

L’intera procedura è svolta tramite una Piattaforma di e-procurement che, nel processo di affidamento di un appalto pubblico tiene conto di tutte le fasi che portano alla costruzione del relativo contratto, in forza della dematerializzazione dei documenti di gara e della tracciabilità dei flussi informativi e finanziari.

Gestione della procedura di gara

Come si conviene dal Disciplinare di gara, l’accesso alla Piattaforma (es. Soresa, Sintel, Acquisti in Rete) da parte di SA e operatori economici, in vista dell’acquisizione della procedura di gara e delle relative attività necessarie alla sua esecuzione, include l’accettazione «tacita e incondizionata» di tutti i termini, condizioni d’uso e raccomandazioni contenute nei relativi documenti di gara.

L’OE scarica dalla Piattaforma di riferimento il bando e la documentazione di gara, inseriti digitalmente dalla SA che intende avviare una gara di appalto per l’affidamento di lavori, servizi o forniture in diversi ambiti industriali (edilizia, medicale, trasporti, etc.).

Malfunzionamento Piattaforma e responsabilità SA

È essenziale che la Piattaforma sia utilizzata onorando i principi di “autoresponsabilità e diligenza professionale”, come previsto dall’art.1176, c.2, c.c., al fine di garantire la parità di trattamento degli operatori economici in rispetto dei principi di buona fede (art.1375 c.c.) e correttezza (art.1175 c.c.).

La SA non si assume alcuna responsabilità in caso di perdita di documenti e dati, o danneggiamento di file o ritardi nel caricamento degli stessi durante la procedura di presentazione dell’offerta se imputabili all’OE.

Diversamente, in caso di un dichiarato “vizio di sistema” della piattaforma digitale utilizzata per la procedura di gara, la SA deve garantire all’OE la sospensione dei termini «per la ricezione delle offerte per il periodo di tempo necessario a ripristinare il normale funzionamento e la proroga degli stessi per una durata proporzionale alla gravità del malfunzionamento» (art.25, c.2, D. Lgs. 36/2023).

Infatti le eventuali conseguenze a carico dell’OE su «esiti anomali del sistema”, la cui causa di malfunzionamento è responsabilità della SA, non può essere visto come una mancata diligenza dell’operatore stesso con conseguente illegittima esclusione dalla gara (TAR Sicilia, sent. n.2038 del 24 giugno 2024).

Documentazione di gara

La SA carica sulla Piattaforma il Bando di gara e la relativa documentazione che l’OE dovrà compilare e firmare digitalmente, ai fini della presentazione dell’offerta.

• Disciplinare di gara: descrive, in funzione della tipologia di gara, le modalità di partecipazione, i criteri di compilazione e presentazione dei moduli da allegare all’offerta in modalità digitale, come documentazione amministrativa:
• domanda di partecipazione;
• DGUE – Documento di gara unico europeo – modello unico e standardizzato di autodichiarazione, in cui l’OE conferma il possesso dei requisiti generali e speciali necessari per partecipare alla gara pubblica;
• patto di integrità – include le obbligazioni reciproche tra SA e OE, per prevenire e reprimere pratiche corruttive e illegali che possano pregiudicare il regolare svolgimento della gara pubblica e l’esecuzione del contratto;
• dichiarazione di tracciabilità dei flussi finanziari;
• prospetto offerta economica, senza relativa quotazione, a pena di esclusione;
• garanzia provvisoria (sotto forma di cauzione o fideiussione);
• contributo gara OE all’ANAC (se dovuto, calcolato sul valore appalto) ed eventuale imposta di bollo.

• Capitolato tecnico, che descrive dettagliatamente le caratteristiche tecniche che i prodotti/servizi oggetto della gara devono avere ai fini della presentazione dell’Offerta tecnica, al quale si possono aggiungere la dichiarazione di conformità, il manuale d’uso, etc.
• Schema di contratto pubblico, quale contratto a titolo oneroso che, nella forma dell’appalto, è stipulato tra (uno o più) SA e (uno o più) OE, il cui scopo è acquisire servizi (es. pulizia uffici) o forniture (per uffici: es. pc, stampanti), eseguire lavori o opere (es. scuole, infrastrutture stradali).

La documentazione di gara andrà ad includere anche il facsimile dell’Offerta economica, il cui importo non deve superare la base d’asta.

Tale documentazione sarà quindi accessibile sul sito istituzionale della SA e sulla Piattaforma della pubblicità legale presso la BDNCP.

Qualsiasi chiarimento che l’operatore economico necessiti in merito allo svolgimento della gara, o comunicazione tra SA e gli OE che possa occorrere, dovrà essere pubblicato tramite la Piattaforma dell’ecosistema nazionale nelle sezioni apposite (“CHIARIMENTI” e “COMUNICAZIONI”), nell’area riservata alla gara d’interesse, entro il termine stabilito nei documenti di gara.

Qualora ciò non sia previsto, lo scambio di informazioni e comunicazioni avviene tramite l’utilizzo del domicilio digitale (indirizzo elettronico presso un servizio PEC) con valore legale di notifica (art.29, D.Lgs.36/2023).

Invio offerta

L’operatore economico può aderire alla gara di appalto in forma singola o associata e se in possesso di specifici requisiti generali e speciali (menzionati nel nostro precedente contributo), che vengono verificati digitalmente – quindi con un metodo più veloce e semplice – mediante il Fascicolo Virtuale degli operatori economici (FVOE – art.24, D.Lgs. 36/2023), gestito dall’ANAC.

Tramite questa “cartella virtuale”, con registrazione obbligatoria, ogni operatore economico ha l’opportunità di inserire e scaricare dati, informazioni e documenti, che si aggiornano automaticamente grazie al sistema integrato di interoperabilità, rendendoli fruibili in tempo reale, per essere poi utilizzati nelle diverse fasi di affidamento dei contratti pubblici (art.24, D.Lgs. 36/2023).

Alla piattaforma FVOE può accedere solo chi è abilitato e quindi previa registrazione al servizio online, come previsto nella Delibera n.262 del 20 giugno 2023.

Gli OE che rispondono al bando di gara devono caricare sulla Piattaforma (cliccando sul link “Invio offerta”), l’offerta completa (Documentazione amministrativa, Offerta tecnica e Offerta economica) destinata alla SA, entro 30 giorni dalla pubblicazione del bando.

L’OE riceverà notifica del corretto invio dell’offerta, il quale assume quindi data certa facendo fede a quella di invio della documentazione, e relativo orario, registrata dalla Piattaforma.

La valutazione delle offerte avviene in più sedute (pubblica o riservata) seguendo l’ordine di verifica così come elencato, ma nelle procedure aperte le SA possono applicare l’inversione procedimentale (art.107, c.3, D.Lgs.36/20023), se prevista dagli atti della gara, esaminando prima l’offerta tecnica e a seguire quella economica e quella amministrativa.

In caso si riscontrino nella sola documentazione amministrativa, carenze, omissioni o irregolarità (su requisiti di partecipazione) e difetto di sottoscrizione, è possibile ricorrere alla procedura del soccorso istruttorio(art.101, c.1, D.Lgs.36/20023), che permette all’OE di poter sanare ogni inesattezza e integrare gli elementi mancanti.

Termini stipula del contratto pubblico

In esito ad una valutazione positiva della documentazione di gara da parte della commissione aggiudicatrice, il Responsabile Unico di Progetto provvede a formulare la proposta di aggiudicazione in favore degli OE idonei all’affidamento dell’appalto.

Qualora la SA decida di procedere alle verifiche antimafia (art.92, c.3, D.Lgs.159/2011) e si accertino infiltrazioni mafiose, la stessa recede dall’accordo e dal contratto di appalto, se già stipulato.

Si procede quindi all’esclusione dell’OE aggiudicatario, con segnalazione all’ANAC, e all’incameramento della garanzia provvisoria, con conseguente ricalcolo dei punteggi per la scelta di un nuovo OE aggiudicatario.

L’aggiudicazione definitiva include la presentazione da parte dell’OE di una garanzia definitiva, per poi procedere alla stipula del contratto pubblico, essenziale per permette il corretto avvio della relativa fase di esecuzione, a garanzia della tutela degli interessi della SA e degli OE.

Clausola “Stand still period”

Il contratto però non viene sottoscritto nell’immediato: di fatto, in applicazione della clausola cd.”Stand still period” (art.18,c.3, D.Lgs.36/2023) la stipula non può avvenire prima di 35 giorni dall’avvenuta notifica dell’aggiudicazione definitiva, immediatamente efficace, – in cui si integra l’obbligo della garanzia definitiva– e la stipula del contratto.

Questo periodo di tempo ha la funzione di garantire ai partecipanti alla gara pubblica di poter impugnare l’aggiudicazione definitiva davanti all’autorità amministrativa o giudiziaria.

In ogni caso, salvo diversa disposizione del bando di gara, il contratto deve essere stipulato entro 60 giorni e caricato nella Piattaforma telematica.

Il contratto, in forma scritta e “nativa digitale”, deve includere tutte le informazioni richieste dal bando di gara, quali l’oggetto (lavori, servizi o forniture da sottoporre all’affidamento), l’importo e durata del contratto, il valore del corrispettivo che l’OE dovrà corrispondere alla SA.

Tuttavia, durante lo stand still period  la stazione appaltante può avviare le procedure per l’esecuzione del contratto, come previsto nell’art.18 del Codice.

Seppur con diverse criticità culturali e tecnologiche iniziali di stazioni appaltanti, operatori economici e imprese, la digitalizzazione dei contratti pubblici è ora pienamente operativa.