Con sentenza n. 9599 del 5 dicembre 2025, il Consiglio di Stato ha affrontato questioni fondamentali in materia di raggruppamenti temporanei di imprese negli appalti di servizi, riformando parzialmente la sentenza del TAR Lazio. La decisione chiarisce che l’art. 68, comma 11, del d.lgs. 36/2023 non introduce un principio inderogabile di corrispondenza tra requisiti di qualificazione e quote di esecuzione per gli appalti di servizi, confermando invece che tale regola è derogabile dalla lex specialis di gara. Parallelamente, il Collegio ha ribadito che i requisiti esperenziali devono essere interpretati secondo il significato letterale delle espressioni utilizzate nel capitolato.
Il caso e il contesto normativo
La controversia origina da una gara europea indetta dal Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti (Comando Generale del Corpo delle Capitanerie di Porto) per servizi di supporto al monitoraggio e conduzione di contratti informatici. Il TAR Lazio aveva accolto sia il ricorso principale della seconda classificata sia quello incidentale dell’aggiudicataria, annullando l’ammissione di entrambi i raggruppamenti, la graduatoria e l’aggiudicazione. Le questioni centrali riguardavano l’interpretazione dei requisiti del Responsabile Unico delle Attività Contrattuali e l’applicazione dell’art. 68, comma 11, del d.lgs. 36/2023 sul possesso dei requisiti da parte dei singoli componenti del RTI.
La decisione
Il Consiglio di Stato ha confermato l’orientamento del TAR sull’interpretazione del requisito esperenziale del RUAC. Il capitolato richiedeva “almeno 10 anni di esperienza nel ruolo di responsabile di contratti di monitoraggio in progetti presso pubbliche amministrazioni su contratti informatici”.
Applicando il criterio di interpretazione letterale dell’art. 1362 c.c., il Collegio ha stabilito che l’uso del sostantivo “responsabile” implica necessariamente una figura unica e apicale, non essendo sufficiente un’esperienza maturata in posizione non apicale all’interno di team. Il criterio sistematico conferma tale interpretazione: il RUAC deve possedere capacità di gestire gruppi, valutare persone, prendere decisioni, assumere rischi e svolgere un’efficace azione di governo sui contratti, funzioni tipiche di un ruolo apicale.
La sentenza ha respinto le censure basate sul principio del favor partecipationis, rilevando che l’interpretazione letterale e sistematica della clausola non lasciava spazio a dubbi. Non assumono rilevanza le esperienze come responsabile di specifiche aree o servizi all’interno dell’azienda, né quelle in posizioni non apicali all’interno di team dedicati ai progetti di monitoraggio.
La derogabilità dell’art. 68, comma 11, d.lgs. 36/2023
La questione di maggiore rilevanza sistematica riguarda l’interpretazione dell’art. 68, comma 11, del Codice dei Contratti Pubblici, che stabilisce la necessità che “l’esecutore sia in possesso dei requisiti prescritti per la prestazione che lo stesso si è impegnato a realizzare”. Il TAR aveva ritenuto tale norma inderogabile, procedendo all’eterointegrazione della lex specialis e imponendo il possesso pro quota dei requisiti.
Il Consiglio di Stato ha ribaltato tale interpretazione, affermando che l’art. 68, comma 11, non introduce un principio di necessaria corrispondenza tra requisiti di qualificazione e quote di esecuzione negli appalti di servizi e forniture, neppure quale regola generale suppletiva.
La motivazione si basa su quattro pilastri: l’interpretazione sistematica (il comma 11 rinvia all’allegato II.12 che prevede la corrispondenza solo per i lavori, mentre servizi e forniture sono prestazioni unitarie); la conformità alla direttiva 2014/24/UE che consente agli operatori di fare affidamento sulle capacità di altri soggetti e permette alle amministrazioni solo la facoltà, non l’obbligo, di esigere che compiti essenziali siano svolti da specifici partecipanti; il rispetto della legge delega n. 78/2022 che non consentiva innovazioni sui requisiti nei RTI; la prevalenza della lex specialis, in quanto l’art. 68, comma 4, lett. b), consente alle stazioni appaltanti di specificare le modalità con cui i raggruppamenti ottemperano ai requisiti, confermando la natura derogabile del comma 11.
Nel caso concreto, il disciplinare aveva espressamente previsto che i requisiti dovessero essere posseduti “dal raggruppamento nel complesso”, disposizione ritenuta legittima.
La sentenza fornisce indicazioni pratiche rilevanti per stazioni appaltanti e operatori economici.
Le stazioni appaltanti negli appalti di servizi e forniture possono scegliere se richiedere i requisiti al RTI nel complesso o ai singoli componenti pro quota, purché la scelta sia proporzionata e giustificata. Devono redigere con precisione i requisiti esperenziali utilizzando terminologia chiara e non possono procedere all’eterointegrazione della lex specialis invocando l’art. 68, comma 11, se il disciplinare prevede espressamente modalità diverse. L’interpretazione dei requisiti segue il criterio letterale: se si richiede “responsabile” si intende necessariamente una figura apicale.
Gli operatori economici possono, in assenza di specifiche previsioni del bando, possedere i requisiti di capacità tecnica e professionale come raggruppamento nel complesso, in applicazione del principio di responsabilità solidale dell’art. 68, comma 9, d.lgs. 36/2023. Devono prestare attenzione all’interpretazione letterale dei requisiti esperenziali e verificare che i soggetti indicati posseggano effettivamente le caratteristiche prescritte.