Con sentenza n. 2970 del 24 ottobre 2025, il TAR Sicilia, Catania, ha affrontato questioni fondamentali relative alla procedura di project financing, affermando un principio di portata generale: il piano economico-finanziario asseverato costituisce elemento qualificante della proposta, non integrativo. La decisione interessa in particolare stazioni appaltanti e operatori economici che intendono ricorrere alla finanza di progetto, fornendo chiarimenti sulla completezza della proposta e sull’applicabilità delle disposizioni del Correttivo.
Il caso esaminato dal TAR
La vicenda trae origine dalla proposta presentata da un RTI per l’affidamento in concessione della gestione del cimitero comunale di Noto, con opere di adeguamento e ampliamento per un importo complessivo di oltre 14 milioni di euro. La proposta progettuale era stata originariamente presentata nel novembre 2022 e successivamente aggiornata nell’agosto 2023 alla luce del nuovo Codice dei contratti pubblici.
L’elemento cruciale della controversia riguardava il momento di presentazione del PEF asseverato, avvenuto solo nel gennaio 2025, quindi dopo l’entrata in vigore del Correttivo (D.lgs. 209/2024) il 31 dicembre 2024. Il Comune di Noto aveva concluso la prima fase del project financing con delibera del 17 febbraio 2025 senza dare notizia nella sezione “Amministrazione trasparente” della presentazione della proposta, come invece prescritto dall’art. 193, comma 4, del D.lgs. 36/2023 nella formulazione novellata.
Un operatore economico concorrente contestava l’illegittimità del procedimento, sostenendo che la proposta dovesse considerarsi completa solo con la presentazione del PEF asseverato e che, conseguentemente, trovasse applicazione la nuova disciplina del Correttivo.
Il quadro normativo di riferimento
L’art. 193, comma 3, del D.lgs. 36/2023 stabilisce che ciascuna proposta di project financing “contiene” un progetto di fattibilità, una bozza di convenzione, il piano economico-finanziario asseverato, la specificazione delle caratteristiche del servizio e della gestione e l’indicazione dei requisiti del promotore.
Il successivo comma 4, come modificato dal D.lgs. 209/2024, prevede che l’ente concedente debba dare notizia nella sezione “Amministrazione trasparente” della presentazione della proposta, indicando un termine non inferiore a sessanta giorni per la presentazione di proposte concorrenti da parte di altri operatori economici.
La disciplina transitoria è contenuta nell’art. 225-bis, comma 4, del D.lgs. 36/2023, secondo cui le nuove disposizioni “non si applicano ai procedimenti di finanza di progetto in corso” alla data del 31 dicembre 2024, intendendosi per tali “le procedure per le quali è stata presentata da un soggetto promotore una proposta di fattibilità per la realizzazione di interventi mediante finanza di progetto”.
La decisione del TAR: il PEF come elemento qualificante
Il Tribunale amministrativo ha accolto il ricorso, affermando un principio di diritto di particolare rilievo: il PEF asseverato costituisce elemento qualificante della proposta progettuale, non un semplice documento integrativo.
Secondo il TAR, l’analisi letterale dell’art. 193, comma 3, impone di ritenere che la proposta “contiene” il PEF asseverato, al pari degli altri elementi costitutivi. Tale interpretazione trova continuità con la disciplina previgente, sia nell’art. 193 ante Correttivo, sia nell’art. 183, comma 9, del D.lgs. 50/2016.
La sentenza evidenzia la funzione centrale del PEF nel project financing: esso rappresenta lo strumento preordinato a consentire la valutazione della proposta per la sua adeguatezza e per l’effettiva realizzabilità dell’oggetto della futura concessione. Il piano economico-finanziario, infatti, costituisce il fulcro della proposta, permettendo di misurare la validità dell’iniziativa economica e di verificare la sostenibilità dell’operazione nel tempo.
Il Collegio ha inoltre sottolineato che ammettere la presentazione del PEF in un momento successivo alla proposta iniziale violerebbe il principio della par condicio competitorum. Se l’art. 193, comma 4, impone a tutti gli operatori sopravvenuti di presentare proposte “redatte nel rispetto delle disposizioni del comma 3”, ossia complete di tutti gli elementi ivi previsti (compreso il PEF), il medesimo rigore deve valere per il primo proponente.
Ne deriva che la proposta può considerarsi presentata solo quando è completa di tutti gli elementi previsti dall’art. 193, comma 3, tra cui il PEF asseverato. Nel caso di specie, quindi, la proposta si è perfezionata solo il 15 gennaio 2025, con la conseguente applicabilità della nuova disciplina introdotta dal Correttivo e dell’obbligo di pubblicazione nella sezione “Amministrazione trasparente”.
La verifica della progettazione: competenze e limiti
Il TAR ha accolto anche la seconda censura, relativa alla verifica preventiva della progettazione. Per lavori di importo superiore alla soglia comunitaria (nel caso in esame, oltre 12 milioni di euro per i soli lavori), l’art. 34, comma 2, lett. b), dell’Allegato I.7 del D.lgs. 36/2023 prescrive che la verifica sia effettuata da organismi di controllo accreditati UNI CEI EN ISO/IEC 17020 o da operatori economici di cui all’art. 66 del Codice, oppure dalla stazione appaltante se dispone di un sistema interno di controllo di qualità.
Nel caso esaminato, la verifica era stata eseguita direttamente dal RUP senza l’ausilio di un sistema di controllo qualità, in violazione della disciplina di settore. Il TAR ha chiarito che la possibilità per il RUP di effettuare autonomamente la verifica è limitata ai lavori di importo inferiore a 1 milione di euro, come previsto dalla lett. d) dell’art. 34, comma 2.
La sentenza ha inoltre respinto l’interpretazione secondo cui la verifica potrebbe essere completata in un momento successivo, “prima dell’avvio della procedura di affidamento”. Il Comune aveva infatti già dato atto, nella delibera conclusiva della prima fase, di aver completato la verifica, risultando quindi applicabile immediatamente la disciplina sui requisiti soggettivi del verificatore.
Programmazione delle opere pubbliche e DOCFAP
Il terzo profilo di illegittimità riguardava l’inserimento della proposta nel Programma Triennale delle Opere Pubbliche 2023/2025 prima dell’approvazione del progetto di fattibilità e senza la preventiva approvazione del documento di fattibilità delle alternative progettuali (DOCFAP).
L’art. 37, comma 2, del D.lgs. 36/2023 stabilisce che i lavori di importo pari o superiore alla soglia di rilevanza europea sono inseriti nell’elenco triennale dopo l’approvazione del DOCFAP e nell’elenco annuale dopo l’approvazione del documento di indirizzo della progettazione.
Il TAR ha rilevato che l’inserimento nel programma triennale era avvenuto con delibera del dicembre 2023, quindi prima che il progetto di fattibilità fosse approvato e in assenza del DOCFAP, in violazione della disciplina di cui all’art. 37, comma 2. Tale illegittimità ha determinato l’annullamento in parte qua delle delibere di programmazione.
Implicazioni operative
La sentenza del TAR Sicilia chiarisce aspetti cruciali per stazioni appaltanti e operatori economici:
Per le stazioni appaltanti: è necessario attendere la presentazione di una proposta completa di tutti gli elementi previsti dall’art. 193, comma 3, compreso il PEF asseverato, prima di procedere alla pubblicazione nella sezione “Amministrazione trasparente” e all’indicazione del termine per la presentazione di proposte concorrenti. L’inserimento nel programma triennale deve avvenire dopo l’approvazione del progetto di fattibilità e, per gli interventi sopra soglia, previa approvazione del DOCFAP.
Per gli operatori economici: la presentazione del PEF asseverato non può essere differita rispetto alla proposta progettuale, pena l’applicazione della disciplina vigente al momento del perfezionamento della proposta. Tale circostanza assume particolare rilievo in relazione all’applicabilità delle disposizioni del Correttivo e agli obblighi di pubblicità che ne derivano.
In materia di verifica della progettazione: occorre rispettare rigorosamente i requisiti soggettivi previsti dall’art. 34, comma 2, dell’Allegato I.7 in funzione dell’importo dei lavori, non essendo sufficiente l’attività del solo RUP per importi superiori a 1 milione di euro.
La sentenza in commento rappresenta un importante punto di riferimento per stazioni appaltanti e operatori economici che intendono ricorrere alla finanza di progetto, chiarendo il momento di perfezionamento della proposta e gli obblighi procedimentali che ne derivano. Per approfondimenti e assistenza legale specializzata in materia di appalti pubblici e project financing, lo Studio Legale Bisconti Avvocati è a disposizione per consulenze personalizzate e supporto nel contenzioso.
TAR Sicilia, Catania, 24.10.2025 n. 2970